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    O DIREITO CONSTITUCIONAL E AS INSTITUIÇÕES POLÍTICAS(Instituições, Regimes,Sistemas ).

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    Por: Nilsa Ernesto – Politóloga.

    O direito constitucional é a parte do direito que regulamenta as instituições políticas do Estado. Estudar o direito constitucional é pois estudar as instituições políticas sob o seu aspecto jurídico. O nome deste ramo do direito só lhe foi atribuído no séc. XIX, após nos termos habituado a reunir as regras de direito relativas às instituições políticas num texto especial, de carácter solene, chamado Constituição.

    As instituições políticas são objecto duma regulamentação jurídica, onde o Estado de direito, cujo os governantes estão sujeitos a regras jurídicas.

    O direito constitucional aparece ao mesmo tempo como a base fundamental do direito ( na ordem interna: deixamos de lado o problema do direito internacional e das suas relações com o direito interno) e como um ramo do direito menos rigoroso e mais recente que os outros. Por um lado a Constituição é um texto jurídico superior a todos os outros que derivam dele e tiram a sua validade. Os actos administrativos só são validos se se conformarem com as leis e as leis só são validas se se conformarem com a Constituição, que desempenha assim o papel de norma jurídica fundamental, no sentido que Kelsen dava a esta palavra.

    O direito desenvolveu-se de início principalmente sob a forma de direito privado e de direito penal. As suas normas regularmentavam principalmente as relações entre os membros do grupo ( relações de família e de afinidade, relações de troca, relações de propriedade, relações resultantes dum dano causado). As relações entre os governantes e os governados diziam essencialmente respeito à repressão penal, regulamentação fiscal, serviço militar e corveias civis. O desenvolvimento do direito público é, em geral mais recente. O direito administrativo pressupõe um Estado já fortemente constituído, como uma organização mais ou menos burocrática, em lugar de se basear numa dedicação pessoal.

    O direito constitucional pressupõe que os governantes sejam considerados como homens comuns, sujeitos ao direito do mesmo modo que os cidadãos: só os Estados democráticos atingiram esta concepção.

    A vontade de submeter os governantes ao direito manifesta-se então sob a forma do estabelecimento de Constituições, às quais se devem sujeitar, sem modifica-las, a não se por formas especiais e solenes e difíceis. O conceito de Constituição está ele prórpio mais ou menos ligada ao de “ pacto” ou “ contrato social”, que aparece no séc XVII e se estende ao séc XVIII.

    Em lugar de uma sociedade baseada na história e nas tradições, difunde-se então a ideia duma sociedade fundamentada na vontade dos homens, que decidem estabelecer entre elas uma colectividade e definem os princípios fundamentais a que esta se deverá sub,eter: o pacto social é pois a própria base do Estado.

    A sua noção é ambígua. Trata-se ao mesmo tempo duma concepção filosófica e duma situação de facto. Para resolver a contradição entre o princípio de que todos os homens nascem livres e iguais e a necessidade dum poder político para assegurar o funcionamento da sociedade, imagina-se que esta se baseia no consentimento dos indivíduos que teriam aceitado por contrato a limitação mútua das suas liberdades e a obediência às autoridades por eles estabelecidas.

    O aspecto jurídico das instituições políticas – que constitui o direito constitucional. Ao lado das instituições oficiais estabelecidas pela Constituição e aos outros textos jurídicos, estudaremos também as instituições de facto, tais como os partidos políticos e grupos de pressão (chama-se muitas vezes “organizações” a estas instituições de facto para as distinguir das instituições oficiais, para as quais se reserva então mais ou menos o termo de instituições). Sobretudo quando estudarmos as instituições oficiais não o faremos unicamente sob o seu aspecto jurídico: analisaremos também e sobretudo o seu aspecto jurídico: analisaremos também e sobretudo o funcionamento de facto, a sua importância real, o seu lugar e significado na sociedade.

    O direito é assim reintegrado na ciência política, esclarecendo-se os dois mutuamente. O presente estudo baseia-se pois numa dupla abordagem das instituições políticas: jurídica e sociológica. Esta dupla abordagem simultânea caracteriza um método europeu e principalmente francês de análise dos fenómenos governamentais. Opõe-se radicalmente ao método usado nos Estados Unidos, onde os ensinamentos de direitos constitucional, por um lado, e os de government e de polics, por outro, se encontram rigorosamente separados e nenhuma relação tem entre si ( sendo para além disso o direito constitucional estudados sob um aspecto essencialmente jurídico e processual).

    Uma tal diferença pedagógica explica-se em parte por uma diferente evolução histórica.  A França constituiu-se como nação em torno da monarquia, que utilizou amplamente o direito público para construir e desenvolver as instituições do Estado.

    Os Estados Unidos foram edificados a partir de pequenas comunidades de base, que desenvolveram entre elas relações de concorrência e de contratos privados, permanecendo sempre desconfiadas em relação à autoridade pública; o conceito de Estado manteve-se sempre fraco e flexível e o direito constitucional diz sobretudo respeito às relações entre os governantes e os particulares através do controle jurisdicional do Supremo Tribunal.

    A abordagem francesa das instituições políticas entrava o desenvolvimento duma verdadeira ciência política, embora possa tornar-se um antídoto útil contra certos excessos “funcionalistas” ou “sistémicos” da ciência política contemporânea.

    Apresenta, pelo contrário, uma grande vantagem para a formação jurídica. O estudo simultâneo do direito constitucional e das instituições políticas permite repor o direito no seu contexto sociológico e determinar assim o seu verdadeiro significado.

    A este respeito, ela é fundamental no sentido etimológico do termo: qualquer formação jurídica que nela não se baseie solidamente permanecerá artificial.

    Os “papeis” ou modelos de comportamento, cujo conjunto constitui a cultura dum grupo social, estão ligados uns aos outros em espécies de constelações que constituem instituições organizações, sistemas. A este respeito, o vocabulário sociológico nem sempre é preciso. No sentido lato do termo, chama-se sistema a todo o conjunto de papéis no qual os diversos elementos formam um conjunto ordenado, sendo interdependentes uns em relação aos outros. Neste sentido, uma instituição como o Parlamento, uma organização como o partido comunista, são sistemas de papéis.

    O Parlamento é constituído, com efeito, por papéis de deputado, presidente, candidato, eleitor, membro da maioria, presidente da comissão, ministro, etc., comportando todos estes papéis direitos e obrigações, implicando atitudes e actividades, com vista a determinadas funções. O substrato material da instituição ( instalações, edifícios, regulamentos, técnicas, etc), serve para precisar a definição dos papéis em questão e permitir que eles sejam efetivamente desempenhados.

    No entanto, reserva-se em geral o nome de sistema para o conjunto dos papéis ou modelos de comportamento que constituem a cultura dum grupo e que servem mais ou menos para definir. Chama-se então “subsistemas” às constelações mais restritas de papéis constituídas no interior dum sistema assim definido.

    Assim, as organizações são em geral grupos constituídos no interior da colectividade considerada, que se encontram dotados duma estrutura mais ou menos complexa adaptada ao seu objecto e às suas funções.

    O conceito de instituições é a este respeito razoavelmente ambíguo: pode aplicar-se quer a uma variedade particular de sub-sistema, quer ser tomado como sinónimo de subsistema.

    A concepção de Durkhein e dos seus discípulos parece corresponder a este último sentido, designando então o termo “ instituições” no plural mais ou menos a mesma coisa que cultura. A célebre definição de Fauconnet e Mauss é a este respeito significativa: designa por instituição “ um conjunto de actos ou ideias completamente instituídas que os indivíduos encontram perante eles e que mais ou menos se lhes impõem”. Isso corresponde exatamente ao conceito de sub-sistema, definido deste modo todos os susbsistemas, isto é, todas as instituições, a cultura que serve de base ao sistema social. Desde então a sociologia tem negligenciado um pouco o conceito de instituições, que é mais usado pelos juristas.

    Para estes, uma instituição é um conjunto de regras de direito relativas a um mesmo objectivo e às mesmas funções, que instituições políticas e instituições não políticas.

    Neste tema estudamos unicamente as instituições políticas dos Estados, o que exclui duas outras categorias: as instituições políticas das colectividades e de outros grupos diferentes do Estado e as instituições não políticas do Estado. A este respeito, convém precisar algumas questões, sem perder de vista que  a distinções assim estabelecidas não têm se não um valor pedagógico e que são muito contestáveis do ponto de vista cientifico.

    A mais importante de entre elas refere-se às relações entre a política e o Estado. Para alguns, a política é a ciência “apenas do Estado”, para outros, é a ciência do poder em todas as colectividades humanas, em todos os grupos sociais, e não só no Estado. A primeira tese foi sustentada por jurista para quem o Estado apresenta uma natureza particular.

    A segunda é antes defendida pelos sociólogos, que tendem a pensar que o poder deve ser estudado de maneira comparativa em todos os grupos humanos, poderão descobrir-se as eventuais diferenças de natureza entre o poder no Estado e o poder nos outros grupos. Pelo contrário, se nos limitarmos a estudar o poder no quadro apenas do Estado, não nos é possível compara-lo com o poder nos outros grupos humanos e constatar por isso mesmo a diferença de natureza que a priori se pressupôs talvez não exista na realidade.

    Por outro lado, as instituições políticas tal como aqui são estudadas não compreendem todas as instituições do Estado relativas ao poder, mas unicamente algumas de entre elas: É necessário distinguir a este respeito as instituições políticas, por um lado, as instituições administrativas e as instituições judiciárias, por outro. Também neste caso se trata de distinções utilitárias e pedagógicas, não de distinções cientificas. A distinção da política e da administrativa repousa sobre a ideia base de que a política se refere às decisões fundamentais, às tomadas de posição gerais, às orientações de conjunto, e que a administração diz respeito à aplicação prática, no pormenor, ao nível dos cidadãos, destas decisões, tomadas de posição e orientações.

    Os juristas tentaram precisar esta distinção, opondo as regras e impessoais, contidas nas leis e regulamentos, e as medidas individuais tomadas para as aplicar. Mas não pode assimilar-se política e legislação, por um lado, administração e medidas individuais, por outro. Uma lei sobre a reforma dos vales postais é mais administrativa do que política; a nomeação dum ministro, dum embaixador, dum governador provincial é mais política do que administrativa.

    A tendência actual é para distinguir a política e a administração, não pelo carácter geral ou individual das medidas tomadas, mas pela importância das decisões, como acaba de se dizer.

    Tende-se assim a separar em dois níveis as instituições do Estado: as instituições políticas estão a um nível superior, encontrando-se as instituições administrativas a um nível inferior e subordinado.  A distinção das Constituições socialistas entre o “poder político de Estado” e o “poder administrativo de Estado” corresponde mais ou menos a esta concepção. Mas tais distinções só são claras no plano das definições jurídicas. Na prática, há sempre uma larga zona comum entre as instituições políticas e as instituições administrativas. Os altos funcionários, os grandes corpos do Estado, fazem ao mesmo tempo parte de umas e outras: oficialmente, só intervêm na aplicação; na prática, desempenham muitas vezes um importante papel na decisão.